13.04.2026

О разработке и утверждении Концепции системы технического регулирования на железнодорожном транспорте

Период середины 2000-х годов стал для российского железнодорожного транспорта временем тектонических сдвигов. Эпоха Министерства путей сообщения (МПС), совмещавшего функции государственного управления и хозяйственной деятельности, уходила в прошлое. Согласно программе структурной реформы, на смену ведомству приходили новые институты: ОАО «РЖД» как хозяйствующий субъект и Минтранс как регулятор.

Однако ключевая проблема заключалась в «нормативном наследии» МПС - система правил, СНиПов, ГОСТов и инструкций, разработанная в условиях, когда регулятор и перевозчик были едины, оказалась недееспособна в новых условиях. Многие документы содержали прямые противоречия новому законодательству, дублировали функции или просто устарели морально. Именно в этот момент вступил в силу Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», который кардинально менял идеологию: вместо тотального контроля по тысячам обязательных требований — переход к прозрачным техническим регламентам и добровольным стандартам.

В такой турбулентной среде 13 апреля 2006 года было объявлено о создании ключевого документа — Концепции системы технического регулирования на железнодорожном транспорте, разработанной совместно Министерством транспорта РФ и ОАО «РЖД».

Для понимания масштаба задачи необходимо учитывать несколько факторов, сложившихся к весне 2006 года. К 2006 году Россия завершала второй этап реформы железнодорожной отрасли и переходила к третьему (2006–2010 гг.), целью которого было создание конкурентного рынка грузовых и пассажирских перевозок. Для развития конкуренции нужны были единые «правила игры» — технические требования, одинаково обязательные и для ОАО «РЖД», и для новых частных операторов подвижного состава.

Ранее действовавшая нормативная база насчитывала десятки тысяч документов. Многие из них носили ведомственный характер. С точки зрения закона, после ликвидации МПС они потеряли юридическую силу или стали носить рекомендательный характер, что создавало прямую угрозу безопасности движения.

25 апреля 2006 года (то есть спустя менее двух недель после анонса концепции) состоялось заседание Правительственной комиссии по техническому регулированию. На нем была определена необходимость ускорения темпов формирования системы. Участники рынка и чиновники понимали: если не создать новую систему до 2010 года (срока отмены старых обязательных документов), железнодорожный транспорт окажется в правовом вакууме.

Официальная дата рождения Концепции — 13 апреля 2006 года. Именно тогда информационные агентства распространили новость о том, что ОАО «РЖД» и Минтранс РФ завершили разработку документа. Однако история его создания началась раньше — в недрах совместных рабочих групп.

ОАО «РЖД» выступало в роли ключевого эксперта и «заказчика» изменений. Именно РЖД принадлежал массив знаний о реальном состоянии инфраструктуры и подвижного состава. Департаменты компании анализировали старые нормы МПС, выявляя те, что должны были перейти в разряд обязательных регламентов, и те, что могли стать добровольными стандартами.

В свою очередь Министерство выступало как федеральный орган исполнительной власти, который должен был принять эту систему и продвигать ее через правительственные инстанции. Позже, 14 июня 2006 года, Протоколом № 12 Правительственная комиссия по техническому регулированию официально утвердит представленную Минтрансом концепцию. Таким образом, путь от отраслевой идеи до государственной стратегии занял ровно два месяца.

Стоит отметить, что в процесс была вовлечена и профильная наука. По данным научных исследований того периода, правовая база создания системы технического регулирования требовала пересмотра десятков смежных законов, что подтверждается работами ВНИИЖТ.

Основная идея разработчиков заключалась в отказе от «плоского» регулирования, когда один документ пытался регулировать всё и сразу. Предложенная Концепция носила системный характер и была разбита на три функциональных блока.

1. Блок обязательных требований (Технические регламенты)

Верхний, самый жесткий уровень. Сюда предполагалось включить документы прямого действия, устанавливающие минимальные, но абсолютно обязательные требования к безопасности инфраструктуры, подвижного состава и процессов перевозки. Концепция 2006 года заложила основу для будущих регламентов: «О безопасности инфраструктуры...», «О безопасности подвижного состава...» и др. Примечательно, что предполагалось создать конечный перечень таких регламентов, чтобы избежать разрастания бюрократии.

2. Блок оценки соответствия

Этот блок описывал как проверять соблюдение требований первого блока. Сюда входили правила сертификации, декларирования, государственного надзора. Концепция закрепляла переход от тотального приемочного контроля МПС к системе независимой оценки соответствия. Именно в этом блоке определялись правила аккредитации лабораторий и органов по сертификации.

3. Блок добровольных требований (Стандарты)

Самый обширный блок. Сюда переходили те технические нормы, которые не касались критической безопасности. Предполагалось, что бизнес сам будет заинтересован в их соблюдении для повышения качества услуг. Это были национальные стандарты (ГОСТ Р) и стандарты организаций (СТО).

Такая трехуровневая структура позволяла сделать систему гибкой: жесткие регламенты защищают жизнь людей, а гибкие стандарты позволяют внедрять инновации без длительных бюрократических согласований.

При этом разработка Концепции не была самоцелью. Она стала инструментом реализации более масштабных планов. 10 августа 2006 года, уже после утверждения концепции на комиссии, Правительство РФ принимает Распоряжение № 1094-р, которым утверждается План мероприятий по реализации Программы структурной реформы на 2006–2010 годы.

В этом документе пункт 8 прямо предписывает: «Создание системы технического регулирования на железнодорожном транспорте, в том числе технических регламентов и системы мер по обеспечению безопасности движения...». Исполнителями назначаются Минтранс и заинтересованные ведомства. Таким образом, Концепция, разработанная в апреле, стала «дорожной картой» для выполнения пункта государственного плана.

Утверждение Концепции 13 апреля 2006 года запустило долгий процесс нормотворчества. Ключевые результаты стали заметны не сразу, а спустя несколько лет.

1.Разработка технических регламентов: Именно Концепция 2006 года определила, что таких регламентов должно быть девять (по числу объектов регулирования). Хотя процесс шел не быстро, результатом стало принятие в 2010 году Постановления Правительства о техническом регламенте безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта.

2.Обновление стандартов: В период с 2006 по 2010 год была проведена колоссальная работа по пересмотру стандартов МПС в национальные стандарты (ГОСТ Р) и СТО.

3.Разграничение полномочий: Концепция предложила решение проблемы «размытых полномочий». Минтранс становился координатором работ по техрегулированию, Ространснадзор получал четкие ориентиры для контроля, а Росжелдор — функции оказания госуслуг.

Так разработка и утверждение Концепции 13 апреля 2006 года стали «моментом истины» для реформы железнодорожного транспорта. ОАО «РЖД» и Минтранс доказали способность договариваться в условиях переходного периода, создав документ, который не был простой декларацией.

Созданная Концепция обеспечила преемственность. Она не отменила старые нормы МПС полностью, а предложила их эволюционную трансформацию, внедрила в тяжелую промышленность принципы закона «О техническом регулировании», ориентированного на предупреждение вреда, а не на погоню за «галками» в документах.

Без этой Концепции, разработанной весной 2006 года, строительство новых высокоскоростных магистралей, допуск частных локомотивов на сеть и унификация норм с Таможенным союзом (а позже ЕАЭС) были бы невозможны.

Она стала тем самым фундаментом, на котором держится современная безопасность российских железных дорог.В связи с юбилеем разработки и утверждения ОАО «РЖД» и Минтранс России Концепции системы технического регулирования на железнодорожном транспорте 13 апреля 2006 мы задали несколько вопросов о создании документа заместителю Председателя Президиума СОЖТ Дружинину Алексею Александровичу.

1.Прошло почти 20 лет с момента утверждения Концепции. Вы были одним из авторов данного документа. Расскажите, что стало предтечей его подготовки? Что принималось во внимание при формировании Концепции?

Напомню ситуацию, в которой тогда оказалась отрасль. Практически одновременно проходили сразу три реформы, напрямую затрагивающие железнодорожный транспорт – структурная реформа железнодорожного транспорта, административная реформа и реформа системы технического регулирования. Еще не были преодолены сложности переходного периода, связанные с реформой МПС России – только формировалась новая система государственного управления в отрасли, на которое дополнительно наложились проблемы административной реформы – с новой, трехзвенной системой управления (Министерство-агентство-служба). Не был до конца ясен функционал каждого органа, стояла тяжелейшая кадровая проблема с их формированием.

Реформирование МПС России потребовало пересмотра колоссального количества нормативных актов, изданных как в период Советского Союза, так уже и в российский период. Эти документы были сформированы под ранее действующую систему отношений, они не только не соответствовали новому законодательству о железнодорожном транспорте, их просто невозможно было применять в новой, постреформенной реальности.

И в этот самый ответственный момент пересмотра железнодорожной системы, с 1 июля 2003 года вступает в силу закон о техническом регулировании. Законом устанавливается, что обязательные требования к процессам перевозки могут устанавливаться только техническими регламентами. Которые (согласно принятой тогда редакции Закона) вводятся в форме федерального закона или постановления Правительства. Самой системы техрегламентов, методики их подготовки, какой то модельной формы на тот момент просто не существует.

Особенностью нашей системы было то, что подавляющее количество нормативно-правовых актов носили ведомственный характер. Это позволяло оперативно реагировать на выявленные проблемы, устанавливать условия перевозок для новых видов грузов. Мы успели издать до вступления в силу закона «О техническом регулировании» часть обновленных правил перевозок грузов, что не допустило полного паралича системы, но после 1 июля 2003 года Минюстом России просто не принимались на рассмотрения наши ведомственные акты – указывалось, что они противоречат закону «О техническом регулировании», требования к перевозке могут содержаться только в технических регламентах. По сути, ведомственное нормотворчество в самый ответственный момент структурной реформы железнодорожного транспорта было «заморожено» по абсолютно формальному (хотя и законному) признаку.

Конечно, часть проблем удалось решить через акты Совета по железнодорожному транспорту, ряд вопросов был закрыт внутренними актами ОАО «РЖД», но существовал постоянный риск признания этих «обходов» незаконными.

В этих условиях разработка технических регламентов стала одной из первоочередных задач как Минтранса России, так и ОАО «РЖД». Но требования к ним, к подходам, что в них должно содержаться, от профильного ведомства (Минпромторг) постоянно менялись.

В этой связи и было принято решение создать Концепцию системы технического регулирования на железнодорожном транспорте. Цель Концепции – в создании единых утвержденных подходов к работе в области технического регулирования на железнодорожном транспорте. За счет наличия сильнейшей научной школы, с привлечением лучших отраслевых специалистов мы смогли подготовить и утвердить этот крайне важный на тот момент документ. Не скрою – есть положения, которые писались в условиях отсутствия четких ориентиров, но в целом – документ получился цельный, носит программный характер. Не случайно это была первая утвержденная в России отраслевая Концепция технического регулирования.

Особо хочу отметить роль в подготовке Концепции конкретных людей – в Минтрансе России эти вопросы курировали и организовывали А.С.Мишарин, С.Л.Тугаринов и С.Л.Гольдин, в ОАО «РЖД» - В.А.Гапанович.

2.Насколько полно, на Ваш взгляд, удалось реализовать её ключевые принципы?

На момент ее утверждения Концепция стала прорывным документом. Впервые в конкретной отрасли была четко зафиксирована система регламентов разного уровня, были сформулированы основы работы по стандартизации. Это было крайне важно в ситуации, когда еще не полностью сформировалось общее понимание как должно действовать законодательство о техническом регулировании, как оно соотносится с законодательством в отдельных сферах. Конкретный пример – согласно законодательству о железнодорожном транспорте правила перевозок грузов издает федеральный орган в области железнодорожного транспорта, а согласно законодательству о техническом регулировании требования к перевозке – предмет технического регламента, утверждаемого на уровне федерального закона или постановления Правительства. Так что должен издавать Минтранс? Правила перевозок без требований к перевозке? Абсурд. И таких вопросов было много.

После утверждения Концепции эта работа перешла в относительно плановую стадию. Появились четкие ориентиры, под которые готовились технические регламенты, поддерживающие стандарты. По сути – это был программный документ, заложивший основы всей действующей системы нормативно-технических документов.

Необходимо отметить, что система железнодорожного транспорта колеи 1520 не ограничивается границами России. То, что технические регламенты, разработанные в рамках Концепции, сегодня носят характер межгосударственных документов – имеет крайне важное значение. По сути, за счет этого во многом сохраняется единство сети. При этом их нормы учитывают в своей работе и железные дороги стран, не входящих в ЕАЭС. В совокупности с актами Совета по железнодорожному транспорту государств-участников СНГ мы имеем единую четкую систему технического регулирования на всем пространстве 1520.

3.Концепция 2006 года закладывала основы безопасности и совместимости подвижного состава. Как её внедрение повлияло на малый и средний бизнес в сегменте частных операторов?

Важным аспектом, который мы учитывали при подготовке Концепции, являлся вопрос сохранения опыта, накопленного в процессе работы железных дорог. По сути своей Концепция с небольшими изменениями адоптирует систему норм и правил, ранее существовавшую в отрасли к новым требованиям законодательства о техническом регулировании. Поэтому, разумеется, если говорить о совместимости подвижного состава, то весь положительный опыт, накопленный в работе железных дорог, был заложен в Концепции.

Говоря же о безопасности – при утверждении Концепции наша позиция была достаточно жесткой – никаких компромиссов, даже в теории снижающих уровень безопасности. На заседании Правительственной комиссии по техническому регулированию, где я докладывал Концепцию, мне задали вопрос – почему у вас так много нормативов, без возможности их корректировки «по соглашению сторон». Возможно, я немного жестковато ответил, что к реформе технического регулирования мы готовы, но к реформе требований безопасности – нет.

Сама Концепция на операторов особо не повлияла, но заложенные в ней принципы, послужившие основой для технических регламентов и поддерживающих документов, несомненно, стали догмой для всех участников перевозочного процесса (не только операторов). На мой взгляд, достигнут определенный баланс интересов – производителей подвижного состава, операторов, владельцев подъездных путей, ОАО «РЖД». Политические решения (например, запрет продления срока службы подвижного состава) не связаны с Концепцией, а вот, наоборот принцип совместимости, взаимозаменяемости запасных частей при ремонте вагонов позволяет обеспечивать единство требований к ремонту на всем пространстве 1520.

4.Одной из идей Концепции был отказ от жёстких предписаний в пользу управления рисками. Удалось ли этого достичь?

В РЖД проведена громадная работа, связанная с переходом на рискоориентированный подход. На мой взгляд, снижение аварийности за последние годы – лучшее свидетельство выбранных решений. Конечно, абсолютно без сбоев в реальном мире работать невозможно, но говорить о сформированной в ОАО «РЖД» системе управления рисками можно уверенно.

5.Современные технологии, проекты развития железнодорожного транспорта, реализуемые сегодня, пришли в противоречие со старой версией правил технического регулирования? Нуждается ли Концепция в актуализации под реальность 2026 года?

Я думаю – это вопрос для широкого обсуждения. Повторюсь – некоторые положения Концепции писались на возможные сценарии, поэтому, конечно, корректировка возможна. Другое дело – Концепция была жизненно необходима в 2006 году, сейчас, когда приняты основные для железнодорожного транспорта документы в сфере технического регулирования, думаю – требуется дискуссия о ее актуализации.