21.02.2019

Модель без цели: почему в России невообразима железнодорожная конкуренция

Судьба целевой модели железнодорожного рынка показывает, что российское государство не готово развивать эту отрасль на основе конкуренции.

Минтранс предложил отказаться от разработки «Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2025 года» (ЦМР) — документа, который обсуждается в экспертном сообществе и ведомствах с 2015 года. Новая модель должна была прийти на смену действовавшей с 2010 года: первая версия новой модели была представлена публике в сентябре 2015-го, седьмая была направлена в правительство в марте 2018 года. На этом генерация новых вариантов приостановилась.

Почему же документ оказался не нужен и какую концепцию развития железнодорожной отрасли он предполагал? Вопросы могут показаться уже неактуальными, но чиновники обещают не отказываться от реформы и развивать конкуренцию на железных дорогах. А значит, достоинства и недостатки ЦМР могут быть воспроизведены уже в других официальных документах.

Рынок без конкуренции
Текст ЦМР неоднократно пересматривался, и соотношение условно реформаторских и условно охранительных положений в нем все время менялось. Но основной методологический недостаток документа заключался в том, что, даже допуская отдельные уступки рынку (например, внедрение института частных перевозчиков), он был основан далеко не на рыночном мировоззрении.

В частности, в тексте ЦМР было сказано: «Развитие института локальных перевозчиков и частной локомотивной тяги возможно только при выполнении следующих принципиальных условий:

— не ухудшения целевого финансового состояния ОАО «РЖД»;

— отсутствия роста общей стоимости перевозки для грузоотправителей».

На первый взгляд это утверждение выглядит вполне безобидным. На самом деле конкуренция как раз и предполагает «ухудшение финансового положения» конкурента. Эта формулировка противоречит другим частям документа, в которых говорится о желательности конкуренции. Кроме того, краткосрочный рост стоимости услуг конкурирующих с РЖД компаний вполне возможен, ведь именно изменение цен (как повышение, так и снижение) при отсутствии регулирования и является механизмом балансирования спроса и предложения. Сохранение указанной формулировки в тексте ЦМР фактически означало запрет на существование настоящего рынка. Ведь конкуренция как раз и означает — единственное, что гарантировано, так это непредсказуемость результата. Как писал нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек, «хотя в целом последствия конкуренции благотворны, они неизбежно предполагают разочарование или расстройство чьих-то конкретных ожиданий и намерений».

Нерыночные стимулы
В ЦМР были предусмотрены «экономические стимулы» для развития отрасли. В частности, для увеличения доли грузовых вагонов с улучшенными техническими характеристиками.

Такая политика проводится последние несколько лет, существует государственная поддержка в виде льготного тарифа на порожний пробег отдельных моделей, а также субсидий для их покупателей, направленная на стимулирование производства инновационных вагонов (с повышенной грузоподъемностью и осевой нагрузкой 25 тонн/ось вместо 23 тонн/ось у обычных вагонов).

В действительности государство просто помогало вагоностроителям, которые после нескольких лет роста производства столкнулись с естественным насыщением рынка. В итоге оказалось, что инновационные вагоны эффективны только в определенном сегменте — при перевозках тяжелых грузов (руда, уголь). Для многих других грузов они не являются экономически привлекательными, ведь их цена на 20–40% выше, чем у обычных. Сейчас на российской сети железных дорог эксплуатируется 121 тыс. инновационных вагонов, или около 11% от общего вагонного парка. Для парка полувагонов эта доля еще выше — 19%. Судя по всему, те, кому действительно выгодно эксплуатировать такие вагоны, в основном их уже приобрели. Доля инновационных вагонов в общем количестве произведенных в России и поставленных российским потребителям вагонов снизилась с 71% в 2016 году до 47% по итогам 2018-го.

Этот пример иллюстрирует, насколько нерыночное сознание у наших регуляторов: ведь, если продукция действительно экономически привлекательна, потребитель купит ее и без искусственного стимулирования. А тут получился пример принуждения к потреблению.

Развилки и тупики
Впрочем, в ЦМР были и относительно прогрессивные идеи. Часть из них нравилась операторам подвижного состава, часть — грузоотправителям, часть — и тем и другим. По многим вопросам, конечно, «в товарищах согласья нет». И здесь мы подходим к главной проблеме не только проекта ЦМР, но и реформы рынка железнодорожного транспорта в целом.

Поскольку различные группы интересов имеют разные, иногда противоположные представления о том, каким должен быть рынок грузовых железнодорожных перевозок, то невозможно найти консенсус, пытаясь согласовать и уточнить отдельные детали. Сначала нужно ответить на фундаментальный вопрос — какую модель отрасли (с частной тягой или без, с частными перевозчиками или без, с вертикальным разделением между услугами по предоставлению инфраструктуры и услугами перевозки или без и т.п.) мы выбираем.

А если на этот вопрос ответа нет, то и разработать программу с конкретными деталями невозможно, что и подтверждает судьба проекта целевой модели. И развилка здесь простая: либо выбирается рыночная модель и конкуренция как основные институты и механизмы развития, либо нерыночная феодальная модель, в которой одного из участников спрашивают, позволит ли он допустить до рынка своих конкурентов.

Поняв, что выбор между этими двумя развилками сейчас сделать невозможно, Минтранс, видимо, и решил снять документ с повестки и подойти к проблеме с другой стороны. С какой, мы пока не знаем. Может быть, регуляторы склонятся к мысли о необходимости развития конкуренции, а может, наоборот — примут сторону РЖД и решат сохранить монополизм в области локомотивной тяги и не допускать частных перевозчиков.